食药监总局：用“四个最严”打好食品安全监管攻坚战

我们在做饭洗菜的时候总是想把青菜多泡一会，多洗几遍，为的是能去除菜叶上的农药残留。网上流传着各种青菜农药残留排行榜以及最好的去掉农药残留的办法。很多人不敢买河鱼，只敢买海鱼，怕的是兽药残留。虽然这些说法并不准确，但由此引发的公众恐慌可以看出，食品安全问题仍旧是老百姓最为关注的，也是最担心的问题。除了食品，药品的规范使用以及制假售假问题也一直是我国药品管理的短板。

国务院新闻办昨天上午召开新闻发布会，针对目前我国食品药品的监督管理工作，国务院食安办主任、国家食品药品监督管理总局局长毕井泉说，要用“四个最严”打好食品安全监管攻坚战。那就是要坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，确保人民群众“舌尖上的安全”。

毕井泉针对食品药品监管的热点问题回答了记者的提问。比如，有记者提到，婴幼儿乳制品奶粉一直是牵动大家神经的关键部分。目前内地的婴幼儿奶粉从备案制转成注册制，有很多评论认为，这会对行业有一次大的洗牌，下一步食药监局在婴幼儿奶粉方面如何监管?

毕井泉说，根据食品安全法的有关规定，食药总局启动了婴幼儿配方乳粉的注册工作，这是针对我国婴幼儿配方乳粉特殊食品和状况采取的特殊监管措施，重点是整治品牌和配方过多，标签不当标注和广告不当宣传的问题。婴幼儿配方乳粉功能声称必须要经过科学实验的证实，禁止明示或者暗示诸如益智、增强免疫力等虚假宣传。

毕井泉：“婴儿的配方乳粉，直接关系到婴儿的发育和健康。中国的历史上曾经有过惨痛的教训，所以婴儿配方乳粉质量的安全问题始终是食品监管的重中之重。从源头、生产、出厂到销售，实行全过程的严格监管，首先是源头严控。我们鼓励婴幼儿配方乳粉的生产企业自建奶源基地，没有自建奶源基地的须有稳定且定期审核评估的原料供应商。落实原辅料进厂批批检验的责任，从源头上保证婴幼儿配方乳粉的质量安全。

第二是过程严管。企业要严格生产环境、生产设备运行状态和生产过程管理，企业要对出厂的婴幼儿配方乳粉的产品实行全项目的批批检验，企业要建立生产经营全过程追溯体系和产品跟踪评价规范。”

毕井泉介绍，总体上看，我们国家的婴幼儿配方乳粉质量安全水平是在稳步提升的，2016年婴幼儿配方乳粉共抽检2532批次，检出不合格的样品32批次，占1.3%，这里不符合食品安全国家标准存在安全风险的不合格样品有22个批次，占0.9%;不符合包装制、包装标签明示值，但不存在食品安全风险的不合格样品有10个批次，占0.4%。检出问题的基本上都是中小企业，所以这些婴幼儿配方乳粉大型生产企业基本上没有检出不合格的样品。另外，餐桌食品安全越来越受到网友的关注，外卖食品安全事件也被屡屡曝光，毕井泉就网络订餐的问题作了回应。

毕井泉：“2016年食药总局发布了网络食品安全违法行为的查处办法，第一，只有取得许可证的实体餐饮店才能在网上接受订餐，没有实体店的不能在网上销售餐饮产品，餐饮企业必须保证在网上销售的餐饮产品与在实体店销售的餐饮产品质量是一致的。第二，要严格落实网络餐饮服务第三方平台的责任，第三方平台要做到三个确保，一是确保在平台上展示的餐饮企业的许可证是真实的，这样才能保证线下的经营者必须是实体店，而不是黑作坊。二是要确保在送餐的过程中食物不被污染，因为送餐的物流公司是第三方平台选择和指定的，所以应该对这方面承担起监管责任。三是要确保消费者提出的投诉得到及时处理，因为消费者是在第三方平台订餐和交费的，第三方平台负责结算。所以平台的开办者要做到这三个确保。第三要加强网络餐饮服务的监督，监管部门要加强对第三方平台和线下餐饮企业的监督，及时查处违反上述规定的违法行为。”

除了网络订餐，毕井泉还着重介绍了在加强餐饮食品安全监管方面采取的措施。

毕井泉：“就企业来说，要落实四个责任：第一，原料购进质量安全的责任。规模化的餐饮企业都应该建立稳定的原料供应渠道，保证购进原料质量符合国家食品安全标准，实行风险自查制度。比如，如果采购了农药残留、涉药残留超标的原料，那么餐饮企业自己要负责。第二，认真执行餐饮业相关标准规范的责任。原料的清洗加工过程，餐具、厨具、饮具以及相关工具的清洗消毒要符合餐饮操作的规范，要确保生熟分开，防止交叉污染。第三，要落实‘明厨亮灶’的责任，要让消费者能够看得到后厨的制作过程和卫生状况，可以采取玻璃墙的办法，也可以采取摄像机监控的办法，在外面设几个屏幕。第四，要落实餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的责任，严防‘地沟油’‘泔水油’流向餐桌。

上述责任的第一责任人是餐饮企业的法定代表人，要在大型的餐饮企业明确食品安全监管的责任部门，门店要有食品安全管理员，餐饮从业人员要定期参加培训和考试，身体健康状况要符合相关规定，这就是企业应当承担起来的主体责任。从基层地方政府来说，要落实好监管的责任，要加强对餐饮业原料进货情况的检查检验，要严肃查处违反食品安全法律法规、违反餐饮操作规范的行为。同时，要加强学校、幼儿园食堂、农村集体聚餐、旅游景点、铁路餐饮等食品安全监督，严防群体性食品中毒事件的发生。”

药品方面，最近国家食药监总局进行了中成药通用名命名的技术守则的发布，正在征求意见。一些企业反映，比如云南白药公开说，如果大量中医药更名，会影响他们百年树立起的品牌和声誉，预计损失会超过百亿元。对此，毕井泉回应，规范中成药命名是因为的确有些存在夸大和暗示疗效的现象。

毕井泉：“药品名称是药品标准的一部分，由于历史原因，我们有些中成药名称存在着夸大和暗示疗效、误导消费者的问题。比如有一个药名叫‘消癌平’，消的是什么癌症呢?如果吃了这个药都能够把肿瘤消掉了，那外科医生也不用做手术了，科学家也不用研究抗癌的药物了，回家吃‘消癌平’能治得了癌症吗?还有些药名存在类似的问题。不是每一人都具备辨别的能力，不是所有的医生都能够严格按照药品说明书介绍药品知识，按照处方来开药品，特别是基层还是缺少很多合格的医生。

2014年食药总局成立科技组，专门研究中药古代方剂命名的特点和规律，起草了中成药命名的技术指导原则，前几个月公开征求社会各界的意见，现在征求意见已经结束。我们听到了一些不同的意见，因为是公开表达的，有些意见也是有道理的。我们将会认真研究大家提出的意见和建议。规范中成药的命名，重点是整顿夸大疗效、暗示疗效以及用语低俗的命名，这样做是符合人民群众的利益的。对于命名不规范的情形，我们将结合标准提高再注册等工作逐步规范，对确需修改的名称，也会给予一定的期限来逐步过渡。”

在介绍开展食品安全城市的创建活动时，毕井泉回应了农药兽药残留以及假冒伪劣和黑心食品等问题。

毕井泉：“现在大家最不踏实的就是蔬菜、水果中的农药残留、肉禽蛋奶，水产品中的兽药残留，说句老实话，我给我们的同事也经常讲，说食品安全满不满意，回家问自己家里人，问问你身边人，问问我们的亲戚朋友，现在买的肉、买的菜放心不放心。我前面说，总体上大家应该放心，但是大家说不放心是有理由的，现在的微信圈里面经常流传段子，买了菜回家用什么东西洗，用水怎么泡，能够去除农药残留。在国务院刚刚通过的‘十三五’国家食品安全规划中指出，食品安全的标准与发达国家国际食品法典尚有差距。部分农药残留、兽药残留相关标准缺失，检验方法不配套。为了解决群众这个最不放心的问题，我们鼓励这些大型超市主动参加创建，按照严于现有国家食品安全标准来检验农药残留、兽药残留。监管部门也将对参加创建的这些超市进行严格的监督、检验，这样就可以倒逼这些参加创建的超市严把进货关，加强供应链管理，促进订单农业的发展，让老百姓能够实实在在地买到放心肉、放心菜。”

我们期待政府和监管部门能做到严把每一道防线，确保人民群众“舌尖上的安全”。中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏以及北京潮阳律师事务所律师裘叶共同就相关话题做出探讨分析。

经济之声：婴幼儿奶粉从审批制转到注册制，这是针对我国婴幼儿配方乳粉特殊食品和状况采取的一个特殊监管措施，重点是要治理品牌和配方过多，标签的不当标注和广告的不当宣传，为什么注册制能起到重点整治品牌和配方过多的作用?会不会有监管不严的副作用?

刘鹏：“现在很多老百姓出境都会有带奶粉的习惯，这充分说明，现在老百姓对于国产婴幼儿奶粉还是存在一个质量不放心的问题。这次提出用注册的办法来管理婴幼儿奶粉，这是落实前一段时间政府提出来的按照药品来管理婴幼儿配方乳粉的一个具体体现。在很多国家，包括大部分欧美国家，其实婴幼儿奶粉并不是都要注册管理，但是因为婴幼儿奶粉涉及的摄入主体，婴幼儿的风险承受能力非常低，因此尽管很多国家未必要求注册，但是在监管的要求上一般都会比其它很多食品要严格。

我们国家提出要注册管理，我个人认为主要原因在于，现在婴幼儿奶粉的产业结构客观存在一些混乱和失序问题。前些年，我们国家爆发了一系列相关奶粉的事件，比如2008年的三鹿奶粉，一系列婴幼儿奶粉事件让很多国人对国产奶粉有了很大的不信任心理。之所以用注册的办法能解决这个问题，是因为企业在申报产品的时候可能要考虑到成本。注册一个新的配方非常复杂，因为按照严格的科学要求，一个新的婴幼儿著称的配方，其基础是要为母乳研究和营养学的研究成果所认可;同时这个新配方必须要提交跟母乳数据相对比的研究成果，甚至还要做婴幼儿的喂养实验。这种情况下，企业就会考虑申报或者注册一个新的配方需要付出多大的时间成本，需要付出多大的经济成本以及创新成本。这可能就会倒逼企业在申报婴幼儿产品的时候考虑清楚是不是真正的配方，是否能真的起到改善婴幼儿营养的作用。”

经济之声：如您所说，注册制的目的是倒逼企业能够严管自己，警醒自己。这种倒逼的形式和监管力度的大小有没有直接关系，监管不严会不会导致一些问题在后续发生?

刘鹏：“现在很多老百姓也在但心政府会在注册能力加强以后走一条老路，即重许可，轻监管。也就是说，注册完以后，后续的市场监管万事大吉了。我个人认为，首先，我们肯定不能走重审批、轻监管的老路，除了注册许可要进一步严格化以外，更重要的是加强对上市以后的监管。比如对于婴幼儿奶粉的抽检，包括在生产过程中的检查以及相关认证的落实、相关人员监管责任的落实等。注册制的倒逼作用当然非常重要，但要根本上解决婴幼儿奶粉的问题，除了注册机制以外，更多是要加强事后的监管力度，并且向消费者披露更多的产品信息，最终还是要通过产业结构的改善，通过产业自身的竞争和重构来提高产业自我恢复秩序的能力，这才是解决婴幼儿奶粉问题最根本的措施。”

经济之声：现在网络订餐平台的问题现在也引起了大家的关注，比如有些平台上注册的一些餐馆根本没有实体店，或者是在一个非常简陋恶劣的环境之下制作出的饭菜，通过知名的网络餐厅进行售卖，运到千家万户的手中。从法律上来说，在网络订餐的时候，如果在网络平台上出现这样的问题，我们是不是应该先找第三方网络平台来追究责任?

裘叶：“首先，新的《食品安全法》中规定，网络食品交易第三方平台对于其入网的食品经营者有一个实名登记和审核身份的义务。也就是这个企业有没有卫生许可证或者营业执政许可证等，这些证需要第三方首先进行审核。第二，第三方平台有一个报告的义务，在最严重的情况下它可以要求其停止对网络服务的平台。而如果它没有尽到这些实名审查、登记，报告等义务，首先这个网络平台可能会受到行政处罚，没收所得，包括一些行政罚款;其次，可能会吊销它的营业执照许可证等。如果它的这些行为使得消费者的合法权益受到损害，那么它要承担连带责任，无论是消法还是《食品安全法》，其中都提到，如果消费者通过第三方平台购买食品，合法权益受到损害，首先他可以找食品的经营者或者提供服务的厂家要求赔偿，第三方服务平台如果不能提供经营者的真实名称、地址和有效联系方式，第三方平台需要先行赔偿，赔偿以后可以找经营者进行追偿。因此，消费者在遇到这种消费纠纷的情况下，首先需要找第三方平台要求提供经营者的真实名称、地址、有效的联系方式，在能提供的情况下，消费者通过这种渠道直接去找经营者要求索赔;如果在这个平台根本不能提供经营者真实的信息情况下，平台就要替这个经营者先行承担责任，然后它再进行追查。”

经济之声：农药兽药残留以及假冒伪劣黑心食品的问题真是让我们充满了不安全感，现在很多人都不太愿意吃带绿叶的菜，而愿意吃带皮的，比如土豆、黄瓜，相对可能心理上会觉得安全一点。您对此怎么看?

刘鹏：“农产品的农兽药残留问题在我看来是一个非常典型的中国食品安全风险的问题，之所以说它典型，是因为，中国长期以来的粮食安全问题是一个很大的问题，我们有13亿多人口，吃饱饭是一个很重要的问题，所以在很长一段时间里，我们非常关注的是粮食的产量和安全。由于土地等各方面资源有限的情况下，为了保证产量，我们国家的农业发展长期以来是靠高强度的使用农兽药来提高产量，这当然有其历史贡献。但现在我们已经进入了一个新的社会发展阶段，很多老百姓对于食品不再是简单的产量和数量的关注，更重要的是对安全和营养的关注。在这种情况下，我们就要正视历史上这种农药和兽药的使用策略是不是完全得当。我们国家目前在农兽药残留的管理上，标准的制定首先确实存在一定的问题。近年来，尤其是《食品安全法》颁布以来，我们国家的农兽药残留标准比以往的完善程度要大大提升。当然另外一方面，在标准的内容方面，根据国际食品法律委员会的标准，我们国家农兽药残留，我个人认为，在部分标准上还是存在一定的缺失或者偏激的问题。

我个人认为，对于农兽药残留问题，一个方面当然继续进行标准的制定和完善。另一方面是如何来确保有足够的资源和能力来实现这些标准，因为很多时候，标准制定以后如果没有相关的监管部门，没有相关的技术支撑，没有相关的经费支持，标准就会比较空泛或者是流于形式。因此在接下来的阶段，监管部门要利用足够的人力资源、技术资源和经费资源，来保证农兽药残留标准的真正实现，防止这种标准流于形式。

对于假冒黑心食品，大家对其的容忍度非常低。我们国家目前的食品产业存在很多问题。其一就是产业结构多，小、散、乱的问题多年来没有得到根本改变。一些不法企业之所以能够大行其道、诚信缺失，一是跟我们现在的法律相关的处罚力度不够有很大关系，当然现在的新《食品安全法》已经将处罚的额度大大提高，但就我调研所了解，很多部门反映，最高5万块钱这样的罚款在很多地方执行不下去，还有一些真正所谓的小餐贩、小餐饮、小作坊长期很难取缔，因为一些地方的配套立法没有跟进，处罚的力度不够，违法经营的成本很低。要解决这些问题，第一要靠监管部门的严格执法;第二要靠社会信用机制的建立，包括黑名单制度的建立;第三，社会公众要积极监督与配合，要有食品安全防范意识。”

经济之声：毕井泉谈到中成药命名的技术守则的发布时说，药品名称是药品标准的一部分，由于历史原因，我们有些中成药的名称存在着夸大和暗示疗效，误导消费者的问题。这个问题是不是跟广告法中的细则是契合的?

裘叶：“对，有些中成药可能存在一些比如速效、强力等字眼，这种字眼可能对消费者来说是一种误导，而目前实施的《广告法》中其实明确要求不得使用比如国家级、最高级、最佳等这些用词，其实也包括这种所谓的速效、强力等;而且广告法当中对于医疗、药品等明确提出不允许带有功效、安全性这种断言和保证等夸大或是宣传药品疗效的词汇，现存的一些中成药的名称可能与广告法的一些要求相违背，所以现在出台征求意见稿其实是为了理顺中成药行业，同时也是一种与现行的法律法规相匹配的一种措施。”